金鹏研究 | 公司变更备案行为是否可诉？

一、问题的提出

根据《公司法》及《公司登记管理条例》的规定，公司的变更事项分为两类：第一类是登记事项的变更，包括名称、住所、法定代表人姓名、注册资本、公司类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称等八类事项的变更，公司登记事项发生变更的，应向登记机关申请变更登记，我们称之为“公司变更登记”；第二类是公司章程未涉及登记事项的修改、公司董事、监事、经理变动，该类变更应当向公司登记机关进行备案，我们称之为“公司变更备案”。

在实践中，对于上述备案事项的变动，登记部门进行备案的，一般会向申请人出具准予变更备案通知书，变更后的公司董事、监事、经理名单则会通过国家企业信用信息公示系统向社会公布。

没有疑问的是，公司变更备案属于登记机关的一项具体行政行为。但该项备案行为究竟属于什么性质？如申请人或利害关系人对该项备案行为不服的，是否可通过行政复议或行政诉讼的方式进行救济？本文试就以上两个问题进行浅析。

二、备案行为的法律性质

备案从字面意义上来看是指向主管机关报告事由存案以备查考。目前，不少法律法规或规范性文件中都有关于备案的规定，要求行政相对人完成某项工作或做出某个行为后要向行政主管部门进行备案，例如商品房预售合同备案、业主委员会备案、建设工程竣工验收备案、消防备案、营业性演出备案、义诊活动备案等等。

但我国法律法规中规定的各类“备案”行为的法律意义却有所不同。我们以“商品房预售合同备案” “业主委员会备案”为例对该问题进行分析。

（一）商品房预售合同备案。《城市商品房预售管理办法》第十条规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。该类备案行为只是将有关事实报主管机关存案备查，便于行政机关进行事后监督，对于民事法律关系的效力没有影响，不会引起行政法律关系的变动，其符合“备案”的字面意思，属于严格意义上的备案行为。

（二）业主委员会备案。《物业管理条例》第十六条规定业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。关于业主委员会的备案，虽然行政机关没有权力直接干涉业主委员会的成立、变更，但我国《民办非企业单位印章管理规定》规定：“民办非企业单位刻制印章须在取得登记证书后向登记管理机关提出书面申请及印章式样，经批准后持登记管理机关开具的同意刻制印章介绍信及登记证书到所在地县、市(区)以上公安机关办理准刻手续后，方可刻制。”住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》第34条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”由此可见，业主委员会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。因此，备案行为实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，这种备案行为具有行政许可或者行政确认的效力（参见最高人民法院行政审判庭编著《中国行政审判案例》第122号案例-杨晓文诉三亚市河西区管理委员会物业管理备案登记案）。综上，该类“备案”行为虽然名为备案，但实际上包含了对于某些事实、主体资格的确认，应定性为行政确认行为。

根据以上的分析，我们以为，公司变更备案属于严格意义上的行政备案行为，公司董事、监事、经理的资格来源于公司相关决策机构（人员）的选举或任命，备案与否并不影响其职权的行使，公司登记机关按照公司申报的人员名单进行备案，对该变更事项并不进行实质性的审查，公司中究竟何人执行董事、监事、经理的决策、监督、管理权力，是公司内部事项，属于公司内部自治的范畴，国家公权力并不予以干预，因此该任职变动备案行为并不属于行政确认行为，而属于一般的行政管理事项。

三、工商变更备案行为是否可诉

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

根据该规定，基于备案行为的性质，公司变更备案行为是否可诉应主要围绕该行为对当事人的权利义务是否产生实际影响进行分析。

我们以公司董事、监事、经理的变更备案为例，如上所述，该变更是源于公司相关决策机构（人员）的选举或任命，公司登记机关按照公司申报的人员名单进行备案，变更备案并没有对于当事方的权利义务产生额外的影响。如果该变更对相关当事人产生影响，例如被选举的董事自身并不同意担任该职务，该影响也是公司选任行为本身造成的，备案并没有造成额外的影响；对于该影响，当事人可循民事诉讼等方式进行权利救济。

综上，我们认为，公司变更备案行为虽属于具体行政行为，但其不对当事人的权利义务产生实际影响，该行为不具有可诉性。当然，对于备案行为的瑕疵并非一律不可进行行政法上的权利救济。如上所述，备案的有关信息会进行公开，因登记机关的疏忽或其他原因，该公开的备案信息有可能与当事人申报的信息不一致，例如，申报董事姓名为”张三”，公开时误写为“李四”。对于这种情况， 根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第四点、《广东省商事登记条例》第二十九条的规定，备案申报人或者备案事项涉及的董事、监事、经理等备案关系人认为登记机关公开的备案信息与申报备案事项内容不一致，可以要求登记机关更正，登记机关不予更正的，备案申报人或者备案事项利害关系人可申请行政复议或进行行政诉讼。需留意的是，在该类诉讼中，诉讼的对象是登记机关“不予更正”这一行为，而不是行政备案行为本身。

END

广而言之，我国法律法规规定的很大部分备案行为与公司备案行为类似，备案的目的是信息备查、便于日后的监督，备案的本身对当事人的权利义务没有实际影响，备案行为没有形成额外的权利负担，因而并不具有可诉性；但对于某些类型的备案行为，虽其名为备案，实质是具有资格准入、事实确认的功能，对当事人的权利义务有实质性的影响，该类“备案”行为应定性为行政许可或行政确认，该类“备案”行为具有可诉性。

律师介绍

张棣 律师

 金鹏律师事务所合伙人

金鹏所行政法律事务部负责人，毕业于中国政法大学，先后担任广州市监察局（市纪委）、广州市供销合作总社、中共四会市委员会、四会市人民政府、兴宁市人民政府、兴宁市龙田镇人民政府、广州市规划和自然资源局越秀分局、广州市规划和自然资源局荔湾分局、广州市荔湾区房地产登记交易所等众多政府机构的常年法律顾问，代理过大量行政复议、行政诉讼案件，在行政法律领域拥有丰富的实务经验。

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